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特殊之年 如何花好国家账本的43万亿？

5月28日，2020年全国两会闭幕，预算报告表决通过。根据预算报告，今年我国财政总支出超过43万亿元，比去年增加近5万亿元，创历史新高。

总量扩大的背后，支出结构也进行了调整。政府继续“过紧日子”，但用于民生、保市场主体的钱多了；中央一级花的钱少了，留给地方基层的钱多了。从花钱的方向上，可以看出今年国家做好“六保”“六稳”的总要求。

在不设经济增长具体目标的情况下，“优先稳就业保民生，坚决打赢脱贫攻坚战，努力实现全面建成小康社会目标任务过压保护”成为今年政府工作报告提出的发展目标。如何花好钱，花出效益，以财力支持今年目标任务的实现成为各级政府，特别是地方政府的一项重要工作。

“国家账本”上的钱从哪里来？根据预算法，我国政府预算由“四本账”构成——一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。

建议1：因地制宜 “一个钱抵好几个花”

根据预算报告，今年财政赤字率按3.6%以上安排，发行1万亿元抗疫特别国债，地方政府专项债规模扩大至3.75万亿元，整体来看，今年政府举债规模达到约8.51万亿元，比去年(4.91万亿元)增加了3.6万亿元，积极的财政政策开始发力。

这其中，新增的1万亿元财政赤字、1万亿元抗疫特别国债和3.75万亿元专项债全部直接面向地方，地方政府如何利用好这笔钱，发挥更大效益？

华夏新供给经济学研究院院长、中国财政科学研究院研究员贾康建议，首先，各地要因地制宜，制定地方发展的定制化方案。

在此基础上，要以好的机制作为保障，使财政发挥乘数放大效应，“政府手里的钱一个钱抵一个钱花还不行，一个钱要抵好几个钱花。”

他举例，现在很多与改进民生和增强经济社会发展后劲相关的项目，完全可以用PPP来做，就是政府与社会资本合作，PPP里面政府出的钱是小头，更多的是社会资本进入，放大效应非常明显。

同时，还要利用政策性融资、产业引导基金等，“产业引导基因在很多地方已经操作多年，发挥了作用。政府财政为主出钱建母基金，带动财政体外的资金形成一批子基金，这就是乘数放大效应。”

建议2：出台财政法规范“转移支付机制”

今年政府工作报告提出，新增的1万亿元财政赤字和1万亿元抗疫特别国债全部转给地方，并建立特殊的转移支付机制，保证直达市县基层，直接惠企利民，决不允许截留挪用。

植信投资首席经济学家连平分析，特殊转移支付机制意味着这笔钱将不再从省政府“过手”，直接给到基层财政，保证资金真正、全部、不打折扣地用到实际所需要的地方去。

他表示，以往中央的转移支付会首先给省一级财政，再由省财政具体安排，但也带来一些问题，“上一级财政会截留下一级政府的财政资金，调整到其他项目用途上。”

短期的疫情冲击可以借助特殊的阶段性举措，长期存在的问题该如何破解？

全国人大代表、上海财经大学教授刘小兵建议，通过立法规范转移支付机制，要把政府在财政领域的权力关进制度的笼子。

今年全国两会上，他带来了关于制定《财政法》的议案。建议出台《财政法》，明确政府间财政关系划分的基本原则。中央对地方的纵向转移支付、地方政府之间的横向转移支付的具体办法应通过人大审批。

他在议案中指出，现行《预算法》只对“国家实行财政转移支付制度”做了原则性规定，而将中央与地方收支项目的划分、地方向中央的上解、中央对地方的转移支付的具体办法，交由国务院规定。

他认为，交由行政部门规定就可能导致出现截留资金这一类问题，同时，这也与《立法法》规定的“基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度只能制定法律”相冲突。

“哪些事情需要通过立法部门来决定，哪些事情可以授权行政部门来处理，均应根据财政资金的不同用途、不同管理方式、不同权责关系，按不同类别做出具体的法律安排，要有明确的法律规定。”刘小兵表示。

建议3：完善收支科目慎用“其他支出”

刘小兵还建议，完善政府财政收支科目，在“账本”上全面反映政府的所作所为，以真正监督政府的钱花在何处，这样才能判断财政资金是否用在了刀刃上，财政效率是否有提升。

通常，政府收支分类科目反映了政府花钱的领域，政府必须按收支分类科目来花钱，无科目不花钱。从中，也能看出政府花出的每一笔钱是否存在问题。

“现在政府收支存在一些问题，很多钱在账本里找不到。看决算时，我们可以发现一个很有趣的现象，就是‘其他支出’特别多。”

今年两会上，在审议2019年预算执行情况时，他发现，2019年中央本级基本支出中的“其他支出”接近总支出的25%，这一比重虽比往繁星花年有所下降，但仍显过高。

刘小兵曾有调研，“其他支出”占比过高有多方面原因。比如，政府乱花钱，找不到合适科目记账；或者政府收支分类科目不合理，尽管花得合理却没有合适科目，只能记在其他支出。

他建议，要明确“其他支出”，慎重使用“其他支出”科目，防止“其他支出”科目成为“藏污纳垢”的场所。对“其他支出”的规模设定合理标准，如不超过总支出5%或10%，可根据类、款、项以及不同支出性质规定不同标准，并随着收支分类科目的不断完善和预算管理水平的不断提高逐步降低标准。

对于特殊情况，若存在超出规模标准或者单项规模过大且需计入“其他支出”科目的财政支出，要求必须对其具体用多荚草途做出说明。

建议4：建立债券发行与建设项目挂钩机制

注意到，中央今年对地方专项债有明确要求，提出“资金跟着项目7050合金板材通过波音公司认证走”。

但刘小兵发现，在部门预算中，项目支出只能看到一项总额，具体投向了哪些项目，预算草案里并没有体现。

他建议，预算编制还需进一步细化，至少要将具体项目全部列示出来，才能让大家判断项目安排是否贯彻落实了党中央和国务院的决策部署。

全国人大代表、全国人大财政经济委员会副主任委员尹中卿建议，建立债券发行与项目挂钩机制，债券发行与建设项目要挂钩，不能打包发行，更不能挂羊头卖狗肉。

“发行的时候说建医院，实际上建了一个研发中心；发行的时候说项目要建3年，实际上需要建10年，造成期限错配、项目错配、性质错配、管理错配。”尹中卿说。

追问：政府债务规模扩大，如何控制债务风险？

政府通过更多举债筹集资金，对冲疫情造成的不利影响，但也引发担忧，举债规模扩大会否增加地方政府债务风险？

根据预算报告，2020年地方政府一般债务新增规模9800亿元，一般债务余额限额142889.22亿元；地方政府专项债务新增规模37500亿元，专项债务余额限额145185.08亿元。

2019年末，地方政府一般债务余额118694亿元、专项债务余额94378亿元，都控制在全国人大批准的债务余额限额以内。

对比看，今年地长叶木兰方政府一般债务和专项债务的余额限额均有扩大。

尹中卿认为，如果地方政府用不好这些钱，就可能留下比较长期的风险隐患。比如，地方政府债务急剧增长，还债的钱从哪来？如何避免个别政府左手倒右手，拿着新发的一部分专项债券去还旧债？

尹中卿建议，要管好用好新增债券，优化支出结构，加强对新增加债券的使用管理，特别是为进1步增进非金属材料和解决方案在汽车中的利用全过程绩效管理。比如抗疫特别国债，既然是“抗疫”，相关支出就必须用于支持地方抗疫基础建设等抗疫相关领域。

新增的地方专项债券，也要按规定用于落实中央部署的重点领域，比如传统基建的7大领域，以及新增的老旧小区改造、新基建等。

全国政协常委、中国税务学会副会长张连起认为，虽然地方政府债务风险总体可控，但局部地区风险隐患不容忽视，要进一步采取措施规范管理，做到“花钱要问效、有效多天全黄耆安排、低效多压减、无效必追责”。

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